Odszkodowanie za zmianę planu zagospodarowania
Odszkodowanie za zmianę planu zagospodarowania – podstawy prawne roszczeń
Zmiana planu zagospodarowania przestrzennego może prowadzić do ograniczenia możliwości korzystania z nieruchomości. W takich przypadkach właściciel wnosić o odszkodowanie za zmianę planu zagospodarowania. Artykuł przedstawia podstawy prawne oraz warunki dochodzenia takich roszczeń.
Roszczenia właścicieli nieruchomości na podstawie art. 36 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym – analiza prawna i orzecznicza
Art. 36 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 977, dalej jako: u.p.z.p.) stanowi jeden z fundamentalnych przepisów ochronnych prawa własności w kontekście władczego kształtowania przeznaczenia terenu przez gminy. Zgodnie z jego treścią, jeżeli w związku z uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (mpzp) albo jego zmianą, korzystanie z nieruchomości lub jej części w dotychczasowy sposób lub zgodnie z dotychczasowym przeznaczeniem stało się niemożliwe bądź istotnie ograniczone, właściciel albo użytkownik wieczysty może żądać od gminy odszkodowania za poniesioną rzeczywistą szkodę albo wykupienia nieruchomości lub jej części.
Zakres zastosowania przepisu
Art. 36 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. przewiduje szczególny mechanizm rekompensaty za negatywne skutki władztwa planistycznego gminy, które może prowadzić do istotnej ingerencji w konstytucyjnie chronione prawo własności (art. 21 i 64 Konstytucji RP). Władztwo planistyczne, choć stanowi przejaw realizacji dobra wspólnego, nie może prowadzić do nieuzasadnionego przenoszenia ciężarów tej realizacji na jednostkę bez możliwości rekompensaty. Przepis art. 36 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. przewiduje zatem mechanizm wyrównawczy w przypadku, gdy właściciel (lub użytkownik wieczysty) został pozbawiony możliwości korzystania z nieruchomości w sposób dotychczasowy lub zgodny z dotychczasowym przeznaczeniem.
Ochrona przewidziana w art. 36 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. ma bezpośredni związek z art. 140 kodeksu cywilnego, który definiuje zakres prawa własności. Zgodnie z tym przepisem, właściciel może, z wyłączeniem innych osób, korzystać z rzeczy zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem swojego prawa oraz rozporządzać rzeczą w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego. W praktyce oznacza to, że właściciel ma prawo oczekiwać, iż jego uprawnienia do korzystania z nieruchomości nie zostaną władczo ograniczone w sposób nieproporcjonalny. Tymczasem zmiana planu miejscowego, która skutkuje wyłączeniem dotychczasowej lub potencjalnej funkcji nieruchomości, może naruszać istotę prawa własności.
Znaczenie pojęcia „dotychczasowy sposób korzystania z nieruchomości”
Kluczowym zagadnieniem przy stosowaniu tego przepisu jest pojęcie „dotychczasowego sposobu korzystania” z nieruchomości. W orzecznictwie i doktrynie przyjmuje się, że powyższe sformułowanie odnosi się nie tylko do faktycznego sposobu użytkowania gruntu w przeszłości, ale również do możliwości korzystania wynikających z obowiązującego dotąd planu zagospodarowania przestrzennego lub decyzji administracyjnych (np. decyzji o warunkach zabudowy). W szczególności, jak wskazał Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 19 grudnia 2006 r. (V CSK 332/06), pojęcie to obejmuje zarówno faktyczne, jak i potencjalne możliwości wykorzystania nieruchomości, wynikające z jej przeznaczenia planistycznego. Oznacza to, że nawet jeżeli właściciel faktycznie nie rozpoczął jeszcze zagospodarowywania nieruchomości (np. nie zrealizował inwestycji), ale zgodnie z dotychczasowym przeznaczeniem mógł to uczynić, przysługuje mu roszczenie w przypadku pozbawienia tej możliwości w wyniku zmiany planu.
Faktyczne korzystanie a ochrona potencjalnych uprawnień
Faktyczne korzystanie z nieruchomości to sytuacja, w której właściciel lub użytkownik wieczysty rzeczywiście użytkuje grunt – np. prowadzi działalność rolniczą, budowlaną, usługową, składową lub zamieszkuje na nieruchomości. Takie faktyczne użytkowanie jest chronione, o ile zostało zgodnie z dotychczas obowiązującym planem lub innym aktem planistycznym. Jednak równie istotne – i potwierdzone w orzecznictwie – jest to, że roszczenia z art. 36 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. mogą powstać także w sytuacji, gdy nieruchomość nie była jeszcze wykorzystywana, lecz istniała realna możliwość takiego korzystania.
Jak zauważył Sąd Najwyższy w postanowieniu z 11 października 2018 r. (I CSK 275/18), sama możliwość właściciela wykorzystywania rzeczy w określony sposób jest jego prawem podmiotowym wynikającym z istoty prawa własności. Brak realizacji tego uprawnienia nie oznacza, że właściciel nie doznał szkody na skutek zmiany planu. Takie podejście oznacza, że przepisy chronią również tzw. potencjalny sposób korzystania – np. sytuację, w której właściciel planował realizację inwestycji zgodnie z obowiązującym wcześniej planem, ale zmiana planu uniemożliwiła tę inwestycję. Pojęcie to ma istotne znaczenie praktyczne, ponieważ wiele gruntów przez lata nie jest użytkowanych w sposób aktywny, lecz właściciele liczą na ich rozwój inwestycyjny.
Utrata możliwości korzystania zgodnie z dotychczasowym przeznaczeniem
Drugą przesłanką powstania roszczenia, alternatywną wobec niemożliwości kontynuowania dotychczasowego sposobu korzystania, jest utrata możliwości korzystania z nieruchomości zgodnie z jej dotychczasowym przeznaczeniem. Dotyczy to sytuacji, w których zgodnie z planem miejscowym (lub np. decyzją o warunkach zabudowy) właściciel mógł w określony sposób zagospodarować nieruchomość – np. pod zabudowę mieszkaniową, usługową, produkcyjną – a nowy plan to uniemożliwił, przeznaczając teren np. pod zieleń publiczną, drogę ekspresową lub inny cel publiczny.
W orzecznictwie podkreśla się, że przeznaczenie terenu pod realizację celu publicznego, nawet bez formalnego wywłaszczenia, może stanowić tzw. faktyczne wywłaszczenie. Sąd Najwyższy w wyroku z 13 czerwca 2013 r. (IV CSK 680/12) wskazał, że o takim wywłaszczeniu mówimy w sytuacjach, gdy właściciel traci istotne elementy prawa własności, zwłaszcza możliwość racjonalnego gospodarowania nieruchomością, choć formalnie jego prawo nie zostało odebrane. Przeznaczenie gruntu pod drogę publiczną, park, rezerwat czy inny użytek publiczny pozbawia właściciela wpływu na jego wykorzystanie i może czynić nieruchomość całkowicie bezużyteczną z punktu widzenia interesów właściciela.
Odszkodowanie za zmianę planu zagospodarowania – Realna szkoda a odpowiedzialność gminy
Ustawodawca zastrzega, że właściciel lub użytkownik wieczysty może dochodzić roszczeń tylko wówczas, gdy poniósł rzeczywistą szkodę. Pojęcie to należy rozumieć zgodnie z art. 361 § 2 k.c. jako uszczerbek w majątku, który pozostaje w normalnym związku przyczynowym z wejściem w życie planu miejscowego. Może to być np. spadek wartości nieruchomości, koszty związane z koniecznością przekształcenia działalności, czy utracone korzyści wynikające z braku możliwości realizacji wcześniej planowanej inwestycji.
W przypadku przeznaczenia gruntu pod cel publiczny, np. drogę ekspresową, często dochodzi do całkowitego wyłączenia możliwości korzystania z nieruchomości, co stanowi klasyczny przypadek, w którym art. 36 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. znajduje zastosowanie. W takich sytuacjach właściciel może żądać wykupu nieruchomości, nawet jeśli nie była ona dotychczas aktywnie użytkowana – wystarczy, że utracił realną, potencjalną możliwość korzystania zgodnie z dotychczasowym przeznaczeniem.
Odszkodowanie za zmianę planu zagospodarowania – Podsumowanie
Art. 36 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. stanowi wyraz równowagi między interesem publicznym a konstytucyjną ochroną prawa własności. Zawarte w nim roszczenia odszkodowawcze lub rzeczowe stanowią mechanizm zabezpieczający właścicieli nieruchomości przed negatywnymi skutkami władztwa planistycznego gmin. Istotne jest przy tym, że ochrona ta obejmuje nie tylko przypadki faktycznego użytkowania nieruchomości, ale również sytuacje, w których właściciel utracił realną możliwość wykorzystania działki zgodnie z jej wcześniejszym przeznaczeniem.